Đối Thoại Website: Doi-Thoai.com Email: toasoandoithoai@yahoo.com
|
NGUYỄN HỌC TẬP: SẮC LỆNH VÀ SẮC LUẬT TRONG HIẾN PHÁP NHÂN BẢN VÀ DÂN CHỦ |
NGUYỄN HỌC TẬP
I - Sắc lệnh ( decreto-legge) là gì?
Hỏi cách khác, bao giờ và với những điều kiện nào, Chính Quyền có thể đưa ra những nghị quyết có giá trị tức khắc để có thể áp dụng ngay, đối phó với nhu cầu khẩn trương, trước tình trạng nguy ngập, để bảo vệ sức khoẻ và an ninh công cộng?
Trong câu hỏi vừa rồi, không biết vô tình hay hữu ý, chúng ta đã đưa ra câu trả lời định nghĩa cho danh từ sắc lệnh ( decreto-legge), mà chúng ta đặt ở hàng đầu của bài viết.
Định nghĩa và xác nhận những điều kiện phải có để Chính Quyền, cơ quan Hành Pháp, có thể đưa ra sắc lệnh hay đạo luật có hiệu lực luật định tức khắc để thi hành đối phó với tình trạng khẩn trương được Hiến Pháp đưa ra chỉ thị:
- “ Trong các trường hợp cần thiết bất thường và khẩn trương, Chính Quyền, dưới trách nhiệm của mình, có thể áp dụng các phương thức tạm thời với hiệu lực luật định, nhưng đồng thời cùng ngày với việc đưa ra các phương thức đó, phải đệ trình lên Quốc Hội và Quốc Hội, dù đã giải tán cũng sẽ được triệu tập lại cho chính vấn đề và sẽ nhóm họp trong vòng không quá năm ngày ” (Điều 22, đoạn 2 Hiến Pháp 1947 Ý Quốc).
a) Qua điều khoản của đạo luật Hiến Pháp vừa kể, điều kiện tiên quyết, dựa vào đó Chính Quyền có thể dùng quyền hạn của mình được Hiến Pháp cho phép để ra sắc lệnh, đạo luật có hiệu lực luật định tức khắc, là tính cách bất thường của tình trạng đang hoặc sắp diển ra,
“… trong các trường hợp cần thiết bất thường và khẩn trương ”.
Bởi lẽ trong cuộc sống thường ngày, nguồn mạch tiên khởi của thể thức tổ chức và điều hành Quốc Gia, tức luật pháp, phải do chính Quốc Hội ban hành, bằng quyền “ chuẩn y hay bác bỏ ” của mình và được vị Nguyên Thủ Quốc Gia ( Tổng Thống) công bố; ở một vài lãnh vực chuyên môn, Chính Quyền cũng có thể soạn thảo các đạo luật áp dụng, nhưng trước đó phải được đạo luật ủy thác ( legge di delega ) của Quốc Hội ủy thác cho.
Đó là trường hợp các “ sắc luật ” ( decreti – legislativi ), mà chúng ta sẽ bàn đến ở phần hai của bài viết.
b) Kế đến các sắc lệnh mà Chính Quyền tuyên bố, có hiệu lực luật định để áp dụng tức khắc đối “các nhu cầu bất thường và khẩn trương ” như vừa nói, chỉ có tính cách là
“ những phương thức tạm thời ”:
- có hiệu lực giới hạn trong trong thời gian, để giải quyết “ các nhu cầu bất thường và khẩn trương ”.
- mang theo những hậu quả pháp lý của nó, trong trường không được Quốc Hội hoán chuyển thành các điều khoản luật và Chính Quyền phải lãnh nhận trách nhiệm, “ dưới trách nhiệm của mình ”.
Qua những tư tưởng vừa kể, chúng ta thấy rằng Chính Quyền, chỉ trong các trường hợp vì “ nhu cầu bất thường và khẩn trương ” ( thiên tai, động đất, Quốc Gia bị ngoại xâm tấn công bất ngờ, quân khủng bố ra tay phá hoại đặt chất nổ giết hại dân chúng, bệnh truyền nhiểm phát động và gây thiệt hại sinh mạng đang lan rộng khắp nơi…), Chính Quyền có thể thay thế Quốc Hội, cơ quan dân cử và là tiếng nói của dân chúng, đưa ra sắc lệnh để đối phó với tình thế.
Hiến Pháp cho phép Chính Quyền được quyền hạn xử dụng phương thế “ sắc lệnh ” vừa kể, để kịp thời đối phó, bởi lẽ tiến trình dự thảo và “ chuẩn y hay bác bỏ ” luật pháp của Quốc Hội là tiến trình đòi hỏi tham khảo ý kiến và bàn cải cần nhiều thời gian.
Một đôi khi Chính Quyền cũng dùng “ sắc lệnh ” để đối phó với việc tăng giảm giá xăng dầu, thuốc hút, các nhu yếu phẩm, bất ngờ trên thị trường, để tránh đầu cơ, tích trử, tăng hoặc giảm giá quá đáng làm thiệt hại cho đời sống dân chúng và nền kinh tế Quốc Gia. Đó là loại “ sắc lệnh vòng dây xích ” ( decreto-catenaccio).
“ Nhu cầu bất thường và khẩn trương ” là lý do chính đáng để “ sắc lệnh ” có lý do được ban hành ( Chính Quyền được phép tuyên bố) và tồn tại ( Quốc Hội hoán chuyển thành điều khoản luật có hiệu lực luật định).
Điều kiện chính đáng vừa kể, được cả Viện Bảo Hiến và Quốc Hội kiểm chứng.
Viện Bảo Hiến sẽ không ngần ngại phán quyết các “ sắc lệnh ” của Chính Quyền là những đạo luật vi hiến, nếu kiểm sót thấy không hội đủ điều kiện tiên quyết vừa kể ( sent. n. 29 del 1995).
Và rồi Quốc Hội dựa trên đạo luật 400 năm 1988 ( art. 15, comma 2, lett. c, L. n. 400 del 1998) đã cho rằng cách hành xử của Chính Quyền lúc đó là hành động vi hiến, vì Chính Quyền đã đệ trình trở lại cho Quốc Hội các “ sắc lệnh ” mà Quốc Hội đã từ chối hoán chuyển thành đạo luật, hoặc do nội dung không phù hợp, hoặc thiếu điều kiện tiên quyết “ nhu cầu bất thường và khẩn trương ”.
Cách hành xử kể của Quốc Hội được dựa vào phán quyết trước đó của Viện Bảo Hiến bằng quyết định số 360 ( sent. n. 360 del 1996), vì đi ngược lại điều 97 của Hiến Pháp được trích dẫn.
Hoặc nội dung không phù hợp, hoặc thiếu điều kiện tiên quyết như vừa kể đã khiến cho Quốc Hội không hoán chuyển “ sắc lệnh ” thành đạo luật với hiệu lực luật định và Chính Quyền được coi là có hành động vi hiến sẽ có ảnh hưởng đến mối liên hệ “ tín nhiệm hay bất tín nhiệm ” giữa Quốc Hội và Chính Quyền.
Một Chính Quyền như vậy, chắc chắn sẽ không tồn tại lâu dài. Chỉ cần 1/10 thành viên Hạ Viện đặt điều kiện là Quốc Hội có thể nhóm họp xét xử và cho về vườn, nếu cần, một Chính Quyền có hành động vi hiến:
- “ Dự án bất tín nhiệm phải được ít nhứt 1/10 thành viên Hạ Viện ký tên và không thể đem ra bàn cải trước ba ngày, kể từ ngày được đệ trình ” (Điều 94, đoạn 5 Hiến Pháp 1947 Ý Quốc).
Thể chế Nhân Bản và Dân Chủ là vậy, Chính Quyền không thể làm dụng quyền hành Quốc Gia, hành xử cách nào tùy hỷ.
c) Quyền hành Quốc Gia được xử dụng phải được Quốc Hội, cơ quan dân cử và là tiếng nói của dân chúng kiểm soát, bằng cách “ chuẩn y hay bác bỏ ”, “ hoán chuyển hay không hoán chuyển sắc lệnh thành đạo luật ”, để bảo vệ người dân và bảo vệ thể chế dân chủ ( A. Pace, Decreti legge non convertiti e responsabilità giuridica dei ministri, in Studi in onore di Amorth, II, 413).
Theo nội quy của Hạ Viện ( Regolamenti della Camera dei Deputati, R.C.D, art 96 bis), ủy ban các vấn đề liên hệ Hiến Pháp của Viện sẽ được yêu cầu bày tỏ ý kiến đối với điều kiện tiên quyết vừa kể của sắc lệnh, vì “ nhu cầu bất thường và khẩn trương ”, trong vòng 3 ngày kể từ ngày sắc lệnh được ban hành hay kể từ ngày Hạ Viện nhận được bản văn.
Nếu ủy ban bày tỏ ý kiến bất tán đồng, trong vòng không quá 7 ngày, Hạ Viện sẽ bày tỏ ý kiến sắc lệnh có hội đủ điều kiện để được hoán chuyển thành luật hay không, qua một cuộc bỏ phiếu kín.
Và nếu không được đa số dân biểu tán thành, sắc lệnh có thể được coi là bị từ chối và mang tính cách vi hiến của nó, ảnh hưởng đến mối tương quan tín nhiệm giữa Quốc Hội và Chính Quyền.
Cũng vậy, nội quy của Thượng Viện, điều 78 R.S. ( Regolamento del Senato) cho biết trong trường hợp Ủy Ban Thường Trực Thượng Viện cho biết bất đồng ý kiến về điều kiện tiên quyết phải có như trên, trái với điều 77 Hiến Pháp, ý kiến đó của Ủy Ban Thường Trực Thượng Viện sẽ được chuyển đến Chủ Tịch Thượng Viện và Chủ Tịch Thượng Viện sẽ triệu tập một cuộc bỏ phiếu trong vòng 5 ngày. Nếu Thượng Viện cho rằng sắc lệnh không hội đủ điều kiện tiên quyết trên để có thể được hoán chuyển và áp dụng, sắc lệnh được coi là bị từ chối và trở thành vô hiệu lực.
d) Ngoài Quốc Hội ra, trong thể chế Nhân Bản và Dân Chủ, chúng ta còn có Viện Bảo Hiến “đứng giữa và đứng trên ” phán quyết cách hành xử vi hiến hay hợp hiến của bất cứ ai, cá nhân hay đoàn thể, Quốc Hội, Chính Quyền, kể cả Nguyên Thủ Quốc Gia (Điều 90; 96; 135, đoạn 7, id.).
Kế đến Tổng Thống cũng có nhiệm vụ kiểm soát hoạt động đề ra “ sắc lệnh ” của Chính Quyền, hoạt động “ hoán chuyển hay không hoán chuyển sắc lệnh thành đạo luật ”, dựa vào lý do tiên quyết chính đáng ở trên hay do chểnh mảng làm việc tắc trách, viện cớ lý do chính trị cố ý tạo khó khăn, trì trệ cho hoạt động của Chính Quyền, thiên vị tạo uy tín cho đảng phái ( Ciconetti, Decreti-legge e potere del Presidente della Repubblica, in Dir e soc., 1980, 559s).
Hậu quả của sắc lệnh không được hoán chuyển thành đạo luật:
- *) Trong trường hợp không được Quốc Hội hoán chuyển thành đạo luật có hiệu lực luật định, sắc lệnh phải được coi là vô hiệu lực và như chưa bao giờ được đưa ra áp dụng. Đó là những phán quyết của Viện Bảo Hiến ( Corte Cost., sent. n. 307 del 1983).
- *) Hậu quả của những gì đã tạo ra, từ ngày được Chính Quyền đưa ra áp dụng cho đến lúc sắc lệnh bị Quốc Hội từ chối hoán chuyển, Chính Quyền phải đứng ra chịu trách nhiệm về thiệt hại đối với tài sản cũng như tự do cá nhân (Điều 28, Hiến Pháp 1947 Ý Quốc).
- *) Với những hậu quả như vừa kể, nhứt là trong trường hợp áp dụng sắc lệnh tạo ra những hậu quả không thể nào sửa đổi được nữa, vi phạm an ninh hay sinh mạng người dân chẳng hạn, sắc lệnh đặt Chính Quyền trong tình trạng vi hiến, vì đã đứng ra thay thế phận vụ hiến định của Quốc Hội, tự ý ra luật và áp dụng luật tạo ra những thiệt hại vĩnh viển cho dân chúng và cho cuộc sống đất nước: “ Nhiệm vụ lập pháp được hành xử chung nhau của Lưỡng Viện Quốc Hội ” (Điều 70, id.).
- *) Những gì vừa kể cho thấy quyền Lập Pháp, hay đúng hơn là quyền “ chuẩn y hay bác bỏ ” luật pháp, “ hoán chuyển hay không hoán chuyển sắc lệnh thành luật ” trong trường hợp đang bàn, được Hiến Pháp dành riêng biệt cho Quốc Hội, cơ quan dân cử, là tiếng nói của lý tưởng và ước vọng của dân chúng: “ Tiến trình thông thường để duyệt xét và chuẩn y trực tiếp của Hạ Viện được luôn luôn áp dụng đối với các dự án luật liên quan đến các vấn đề Hiến Pháp hay bầu cử và các dự án luật giao cho quyền đề xướng luật pháp, quyền ký kết các thoả ước quốc tế, quyền chấp thuận cán cân ngân sách và chi tiêu” (Điều 72, đoạn 4, id.).
- *) Một khi sắc lệnh bị Quốc Hội bác bỏ, Chính Quyền bị bắt buộc phải ra sắc lệnh thu hồi lập tức sắc lệnh đã được ban hành và ngưng ngay mọi hiệu lực áp dụng ( Esposito C., Decreto-legge, in Enc. di dir,. vol XI, 831 s).
Như vậy trong thể chế Nhân Bản và Dân Chủ, Chính Quyền không thể ra sắc lệnh, pháp lệnh, để hành xử quyền lực của mình tùy hỷ lên đầu lên cổ ai cũng được và hành xử lúc noà tùy ý. Hành động dựa trên sắc lệnh không được hoán chuyển là hành động vi hiến, Chính quyền nên gãi đầu ba lần trước khi quyết định tự ý hành động, với những hậu quả phải có của nó.
Chính Quyền CSVN hay Đảng và Nhà Nước CSVN dựa trên điều kiện tiên quyết “ nhu cầu bất thường và khẩn trương ” nào để ra sắc lệnh, pháp lệnh cho công an xông vào tư gia, chửi bới, đánh đập, bắn giết, bắt bỏ tù các tín hữu Tin Lành chỉ vì họ họp nhau để đọc kinh thờ phượng Chúa?
- “ Các cuộc tựu họp ở nơi công cộng ( chớ không phải tại tư gia hay tại các nơi được mở ra cho công chúng ) phải được báo trước cho cơ quan công quyền. Cơ quan công quyền có chỉ thể cấm được hội họp nếu có lý chứng để bảo vệ an ninh và bảo toàn mạng sống công chúng ” (Điều 17, đoạn 3 Hiến Pháp 1947 Ý Quốc).
Các cuộc họp nhau tại tư gia để đọc kinh thờ phượng, có phải là những cuộc họp tại nơi công cộng và nguy hiểm đến an ninh công cộng và đến tánh mạng dân chúng không?
Hay Đảng và Nhà Nước mình cho rằng thái độ vô đạo ủi sập nhà thờ “ bọn Tin Lành ” là hành động hống hách chưa đủ để đàn áp tự do tôn giáo một cách công cộng, còn phải vi phạm cả một quyền bất khả xâm phạm khác của con người, tự do gia cư, mới tỏ đủ thái độ hung hăng bạo lực vô thần và vô nhân của mình?
Đó là chưa kể
- “ Mọi bạo lực trên thân xác và khủng bố tinh thần của người bị giảm thiểu tự do đều sẽ bị trừng phạt ” (Điều 13, đoạn 4 Hiến Pháp 1947 Ý Quốc).
Sắc lệnh, pháp lệnh cho phép xông vào tư gia, chửi bới, đánh đập, bắn giết người dân bất bạo động chỉ hợp nhau đọc kinh, cho thấy trình độ luật pháp và văn minh của công an, Đảng và Nhà Nước CHXHCNVN.
I I - Sắc luật ( decreto-legislativo).
Chính Quyền, trong cuộc sống thường nhật, cũng có thể đưa ra những nghị định có hiệu lực luật định.
Nghị định có hiệu lực luật định như vừa kể, chúng ta gọi là sắc luật ( decreto-legislativo).
a) Muốn đề thảo ra sắc luật, Chính Quyền phải có được “đạo luật ủy quyền ” ( legge di delega) của Quốc Hội cho phép.
Điều vừa kể cho thấy không phải Quốc Hội giao thác cho Chính Quyền quyền “ Lập Pháp ” ( làm ra luật) cho bằng quyền hành xử phận vụ lập pháp, được biểu thị bằng “ luật ủy quyền ” mà Quốc Hội giao cho ( Patrono L., Le leggi delegate in Parlamento, - Analisi Comparata, Padova 1981, 73s).
Thường thì Quốc Hội giao cho Chính Quyền “đạo luật ủy quyền ” đối với các vấn đề phức tạp hoặc đòi buộc có nhiều kiến thức và khả năng chuyên môn, mà chỉ có Chính Quyền, đụng chạm với thực tế, mới có kinh nghiệm và các viên chức đặt trách mới thấu hiểu tường tận, để ra những sắc luật áp dụng chính đáng và tương xứng, đáp ứng lại tình thế, luật lưu thông, bảo vệ sức khoẻ, trợ cấp và bảo trợ người nghèo, người già nua…
Dĩ nhiên các sắc luật được đưa ra, vì đã được “đạo luật ủy quyền ” cho phép vẫn có hiệu lực để áp dụng, cho đến khi nào vì hoàn cảnh thay đổi, Quốc Hội nhận thấy cần phải thu hồi “đạo luật ủy quyền ” liên hệ đến lãnh vực đang bàn.
Đối với “đạo luật ủy quyền” để giao cho Chính Quyền hành xử quyền trong lãnh vực được giao phó:
- “ Quyền hành xử phận vụ lập pháp không thể được giao cho Chính Quyền, nếu không trong giới mức của các nguyên tắc và tiêu chuẩn chỉ thị, được giới hạn trong thời gian hạn định và đối với những lãnh vực được xác định ” (Điều 76 Hiến Pháp 1947 Ý Quốc).
- “ Không có “đạo luật ủy quyền ” của Quốc Hội, Chính Quyền không được đưa ra những nghị định có hiệu lực luật định thông thường ” (Điều 77, đoạn 1, id.).
Qua những gì vừa trích dẫn, chúng ta thấy “ đạo luật ủy quyền ” phải chứa đựng
- những nguyên tắc và tiêu chuẩn chỉ thị, mà Chính Quyển phải tuân theo khi đề thảo ra những sắc luật,
- xác định trong vòng thời gian, mà Chính Quyền phải đưa ra sắc luật liên hệ,
- những lãnh vực hay “mục đích ” của sắc lệnh mà Chính Quyền phải đưa ra và sắc lệnh chỉ có giá trị đối với lãnh vực hay “mục đích ” mà Quốc Hội cho phép Chính Quyền hành xử.
b) Và dĩ nhiên với “đạo luật ủy quyền ”, Quốc Hội còn có thể đưa ra nhiều giới hạn khác đối với Chính Quyền, ngoài ra những tiêu chuẩn không thể thiếu của điều 76 vừa kể ( Cicconetti C., I “ limiti ulteriori ”della delegazione legislativi, in Riv. Trim. dir. publ., 1966, 568s). Ví dụ:
- trước khi cũng như đang khi soạn thảo và hành xử sắc luật liên hệ, Chính Quyền phải hỏi ý kiến các ủy ban đặc nhiệm liên hệ của Quốc Hội ( Patrono L., op. cit., id.).
- Chính Quyền phải ghi lại trong sắc luật một vài điều khoản quan trọng của “ đạo luật ủy nhiệm ” được Quốc Hội giao cho,
- Chính Quyền có bổn phận, theo điều 14 ( art. 14, L. n. 400 del 1988), tham khảo ý kiến Quốc Hội về sơ đồ của sắc luật, nếu thời gian áp dụng sắc luật vượt quá khoản thời gian tiền liệu được “đạo luật ủy nhiệm” ấn định.
Dĩ nhiên “đạo luật ủy nhiệm ” thay vì là một đạo luật duy nhứt, gồm nhiều điều khoản, Quốc Hội có thể “ ủy thác ” cho Chính Quyền tuần tự, mỗi lần một điều khoản khác nhau, liên quan đến việc ra sắc luật để thực hành trực tiếp mục đích được chỉ định.
Những gì được nêu lên ở điều 76 Hiến Pháp 1947 Ý Quốc ở trên việc Quốc Hội thiết định các nguyên tắc và tiêu chuẩn chỉ thị trong “đạo luật ủy nhiệm” và sắc lệnh của Chính Quyền hành xử phải tuân theo, cho thấy Quốc Hội tham dự vào việc soạn thảo và công bố sắc lệnh của Chính Quyền.
Nói cách khác, mặc dầu Chính Quyền (được giao cho quyền Lập Pháp) soạn thảo và công bố sắc lệnh để thi hành, nhưng Quốc Hội vẫn nắm giữ “ các nguyên tắc và tiêu chuẩn chỉ thị ”, vẫn giữ đặc nhiệm của mình được Hiến Pháp giao cho, “ chuẩn y hay bác bỏ ”, bất cứ sắc luật nào không đi theo “ các nguyên tắc và tiêu chuẩn chỉ thị ” của Quốc Hội.
Quốc Hội của Quốc Gia Nhân Bản và Dân Chủ là vậy, biệt lập với Hành Pháp và Tư Pháp, có quyền “ chuẩn y hay bác bỏ ” luật pháp để bảo vệ con người và bảo vệ thể chế dân chủ ( Temostocle M., Diritto Costituzionale, IX ed., Giuffré, Milano 1998, 484s).
Còn nữa, một khi nhận được “đạo luật ủy nhiệm ” của Quốc Hội, trong một khoản thời gian ấn định, nếu Chính Quyền không soạn thảo và công bố sắc luật được Quốc Hội “ ủy nhiệm ” và “ ra lệnh ” phải thi hành, để đạt được mục đích cho đất nước, Quốc Hội có thể quy trách Chính Quyền thiếu trách nhiệm hiến định, Viện Bảo Hiến có thể xét xử và Quốc Hội có thể bất tín nhiệm bắt buộc Chính Quyền phải từ chức ( Corte Cost. sent. n. 8 del 1977):
- “ Các cơ quan công quyền được tổ chức theo các điều khoản luật định, để bảo đảm hiệu năng tốt đẹp và không thiên vị của nền hành chánh ” (Điều 97, đoạn 1 Hiến Pháp 1947 Ý Quốc).
Qua những gì chúng ta đã thấy, trong trường hợp sắc lệnh cũng như sắc luật, Quốc Hội có thể dùng quyền kiểm soát các điều kiện tiên quyết, “ nhu cầu bất thường và khẩn trương ” để “ chuẩn y hay bác bỏ ”, “ hoán chuyển hay từ chối ” sắc lệnh thành đạo luật có hiệu lực luật định.
Cũng vậy, trong trường hợp giao cho Chính Quyền “đạo luật ủy nhiệm ”, để soạn thảo và công bố sắc luật, Quốc Hội có quyền xác định “ các nguyên tắc và tiêu chuẩn chỉ thị, thời gian hạn định và lãnh vực xác định ” mà sắc luật của Chính Quyền phải tuân theo để áp dụng.
Ngoài ra Quốc Hội có thể tố cáo Chính Quyền vi có hành động vi hiến, “ thiếu hiệu năng và không thiên vị ” trước Viện Bảo Hiến, nếu Chính Quyền không hoàn tất nhiệm vụ của mình, đạt được mục đích cho đất nước. Tình trạng vừa kể có thể đưa đến việc Quốc Hội bỏ phiếu bất tín nhiệm và bắt buộc Chính Quyền phải từ chức.
Thể chế Nhân Bản và Dân Chủ là vậy. Quốc Hội và Chính Quyền là hai tổ chức biệt lập.
Quốc Hội là cơ quan dân cử, là tiếng nói, nói lên lý tưởng, nhu cầu và ước vọng của dân chúng, có quyền hướng dẫn và kiểm soát cách hành xử quyền lực Quốc Gia của Chính Quyền, để bảo vệ và đem lại lợi ích cho con người và cũng cố thể chế dân chủ.