NGUYỄN HỌC TẬP

" Việc hành xử quyền lập pháp không thể được ủy thác cho Chính Quyền, nếu không với những nguyên tắc và tiêu chuẩn định hướng, chỉ trong thời gian giới hạn và các đối tượng được xác định" .

Chúng tôi vừa trích dẫn điều 76 Hiến Pháp 1947 Ý Quốc, liên quan đến  mối tương giao đúng đắn phải có trong thể chế Dân Chủ,  giữa hai quyền lực Quốc Gia, Lập Pháp và Hành Pháp.

Quyền lập pháp là quyền của Quốc Hội.

Quốc Hội là cơ quan dân cử, chính danh đại diện ý muốn của dân chúng trong cuộc sống thường nhật của Cộng Đồng Quốc Gia.

Luật pháp, được Quốc Hội " lập ra " hay đúng hơn được sinh ra qua tiến trình " chuẩn y hay bác bỏ " của Quốc Hội là dụng cụ tiên khởi để thực hiện đường lối chính trị Quốc Gia.

Kết quả của tiến trình " chuẩn y hay bác bỏ " đó của Quốc Hội, luật pháp được " lập ra " để xác định và thực hiện, bảo đảm và thăng tiến các quyền của cá nhân người dân, cũng như lợi ích của cuộc sống chung Cộng Đồng Quốc Gia.

Trong cuộc sống thường nhật và liên tục, luật pháp do Quốc Hội " chuẩn y hay bác bỏ " được " lập ra " để đáp ứng lại nhu cầu và ước vọng của dân chúng, của Cộng Đồng Quốc Gia, đáp ứng lại tình thế biến chuyển của cuộc sống.

Quyền lập pháp là quyền của Quốc Hội, quyền thực hiện luật pháp là thẩm quyền của Chính Quyền.

Điều 76 Hiến Pháp 1947 Ý Quốc vừa kể cho thấy quyền lập pháp của Quốc Hội có thể được ủy tác cho Chinh Quyền ( Hành Pháp) với một số điều kiện được Hiến Pháp tiền liệu đưa ra để giới hạn.

Điều vừa kể cho thấy quyền Lập Pháp là quyền thường nhiệm tự nhiên của Quốc Hội, Chính Quyền được giao cho hành xử quyền Lập Pháp của Quốc Hội là hành xử quyền hành trong một ít trường hợp bất thường và phải tuân giữ những giới hạn không thể vượt qua được Hiến Pháp tiền liệu, tiền liệu để bảo đảm nguyên tắc phân quyền cho Thế Chế Dân Chủ, nền tảng của tổ chức Cộng Đồng Quốc Gia.

Luật pháp đươc Quốc Hội " chuẩn y hay bác bỏ " lập ra là dụng cụ tiên khởi và thông thường để xác định, bảo vệ,  thực hiện và phát huy triển nở quyền và tự do của người dân trong cuộc sống Cộng Đồng Quốc Gia:

- " Nền Cộng Hoà nhận biết và bảo vệ các quyền bất khả xâm phạm của con người, con người như cá nhân hay con người như thành phần xã hội, nơi mỗi cá nhân triển nở con người của mình và đòi buộc chu toàn  các bổn phận liên đới  không thể thiếu trong các lãnh vực chính trị, kinh tế và xã hội " ( Điều 2, Hiến Pháp 1947 Ý Quốc ).

- " Bổn phận của Nền Cộng Hoà là dẹp bỏ đi những chướng ngại vật về phương diện kinh tế và xã hội, là những chướng ngại, trong khi giới hạn thật sự tự do và bình đẳng của người dân, không cho phép mỗi người được triển nở hoàn hảo con người của mình và tham gia thiết thực vào tổ chức chính trị, kinh tế và xã hội của xứ sở " ( Điều 3, đoạn 2, id.).

Với những mục đích vừa kể của tổ chức Quốc Gia, được Hiến Pháp nêu ra

" ...mỗi người được triển nở hoàn hảo con người của mình và tham gia thiết thực vào tổ chức chinh trị, kinh tế và xã hội của xứ sở ",

luật pháp được Quốc Hội " lập ra " là những dụng cụ tiên khởi để thực hiện lý tưởng và ước vọng được ghi trong Hiến Pháp.

Luật pháp còn được xem là những dụng cụ " thông thường " để bảo vệ, thực thi và phát huy quyền và tự do của con người, mỗi cá nhân cũng như lợi ích chung của cuộc sống Cộng Đồng Quốc Gia, so với Hiến Pháp là dụng cụ " bất thường ", được soạn thảo ra chối bỏ định chế phi nhân độc tài trước đó của Phát Xít Benito Mussolini và mở rộng một tương lai sáng lạng hơn cho con người trong Thể Chế Dân Chủ mới của dân chúng Ý ( R. Guastini, Le fonti di diritti e interpretazione, Trat. dir. priv. Judica e Zatti, Milano 1993, 149s).

I - QUYỀN LẬP PHÁP HẠNG HAI CỦA CHÍNH QUYỀN.

Qua những gì vừa được bàn đến, quyền Lập Pháp là quyền của Quốc Hội và quyền thực hiện luật pháp, áp dụng luật pháp hay Hành Pháp là quyền đặc thù của Chính Quyền.

Chính Quyền có quyền và nhiệm vụ thực hành các đạo luật đã được Quốc Hội " chuẩn y hay bác bỏ " lập ra trước.

Nói cách khác, qua các đạo luật được lập ra, Quốc Hội đã đưa ra đường lối chính trị Quốc Gia và chỉ thị cho Chính Quyền phải thực hiện.

Như vậy, Hành Pháp là thực hiện đường lối chính trị Quốc Gia, được Quốc Hội đề ra và chỉ định qua các đạo luật đã được soạn thảo.

Đó là những đạo luật ở cấp một, những đạo luật được Quốc Hội " lập ra ".

Nhưng như tục ngữ người Ý có câu: " Tra parlare e fare, c'è di mezzo il mare! " ( Giữa nói và làm, còn có cả một đại dương ! ).

Như vậy, muốn thực hiện các đạo luật của Quốc Hội vào hoàn cảnh chính trị, kinh tế, xã hội của xứ sở, đối nội cũng như đối ngoại, và nhứt là trước những hoàn cảnh thay đổi, Chính Quyền cần giải thích sao cho thích hợp với hoàn cảnh và thich ứng các chỉ thị tổng quát được đạo luật của Quốc Hội chỉ định vào hoàn cảnh và thời điểm cá biệt, cũng như phương thức thích hợp phải được áp dụng, làm cách nào để

- " Các cơ quan công quyền phải được tổ chức theo các chỉ thị của luật pháp , tổ chức thế nào để bảo đảm được hiệu năng và không thiên vị của nền hành chánh" ( Điều 97, đoạn 1 Hiến Pháp 1947 Ý Quốc).

Để giải thích và thích ứng các đạo luật chỉ thị tổng quát của Quốc Hội, Chính Quyền phải viết thành văn bản những quy tắc ( normes), có hiệu lực luật định hạng hai, dựa theo và bên dưới các điều khoản luật được Quốc Hội lập ra trước đó.

Các quy tắc được Chính Quyền soạn thảo ra được gọi là những đạo luật hạng hai, đối luật pháp của Quốc Hội.

Và dĩ nhiên trong một Thể Chế Dân Chủ, theo nguyên tắc phân quyền, các quy tắc của Chính Quyền soạn ra để áp dụng không thể nào là

- những điều khoản luật triển hạn hoặc xóa bỏ các đạo luật hiện hành của Quốc Hội,

- những quy tắc có hiệu lực luật định, nếu các quy tắc đó không nằm trong khuôn khổ quyền hạn và mục đích đã được luật pháp của Quốc Hội hay các điều khoản của Hiến Pháp xác định ( Pietro Perlingieri, Commento alla costituzione italiana, ed. Scientifiche Italiane, Napoli 2001, 519).

Nói như vậy, không phải là Chinh Quyền của Thể Chế Dân Chủ được Hiến Pháp khoán trắng cho  muốn giải thích, thích ứng ra quy tắc, sắc luật thế nào tùy hỷ, mà các quy tắc hay sắc luật đó phải được một đạo luật Quốc Hội ủy thác cho và không thể đi ra ngoài hay đi ngược lại các đạo luật hiện hành của Quốc Hội ( E. Palici si Suni, La regola e eccezione : Istituzioni parlamentari e potestà normative dell'esecutivo, Giuffré, Milano 1988 ).

Và đó là những gì đã được Hiến Pháp xác định:

- " Chính Quyền không được, nếu không có sự ủy quyền của Quốc Hội, ban bố các sắc luật có hiệu lực luật định của đạo luật thông thường"     ( Điều 77, đoạn 1, Hiến Pháp 1947 Ý Quốc). 

Những gì vừa kể,

 - * không được triển hạn hoặc xoá bỏ các đạo luật hiện hành,

- * không được vượt ra ngoài khuôn khổ, mục đích được luật pháp và Hiến Pháp xác định,

- * mỗi sắc luật hay quy tắc của Chính Quyền ban ra phải được một đạo luật ủy thác của Quốc Hội cho phép trước,

cho thấy Hiến Pháp đã tiền liệu quyền soạn thảo và ban bố sắc luật có hiệu lực luật định của Chính Quyền không thể " xâm phạm, lấn đất, dành quyền" của Quốc Hội, cơ quan dân cử, là tiếng nói đại diện cho ý muốn của dân chúng trong cuộc sống đất nước.

Dân Chủ là vậy!

Dân chủ không phải ai muốn làm gì thì làm, mà là mỗi người, mỗi  đoàn thể, mỗi cơ chế tự do sống và hành xử trong lằn mức hiến định và luật định của mình.

Các vị soạn thảo Hiến Pháp 1947 Ý Quốc không thể thả lỏng cho Chính Quyền " giải thích, thích ứng " luật pháp và áp dụng cách nào tùy hỷ bằng các sắc luật, nghị định, quy tắc.

Tình trạng Benito Mussolini giải thích luật pháp và áp dụng tùy hỷ, ở Ý ai cũng nghe nói đến, bởi đó trên đầu môi chót lưỡi của họ, họ luôn luôn khuyên chúng ta phải thận trọng:

- " Fatta le legge, fatti gli inganni ! " ( Đạo luật được thảo ra, là các thủ đoạn lường gạt đã được dọn sẵn!).

Quyền " làm ra luật " của Chính Quyền phải được Quốc Hội cho phép ( đạo luật ủy thác) và Quốc Hội luôn luôn có Ủy Ban Điều Tra đối với cách hành xử, nội dung và lằn mức các sắc luật của Chính Quyền. Ủy Ban đó có thẩm quyền của một Ủy Ban Tư Pháp:

- " Ủy Ban Điều Tra Quốc Hội tiến hành điều tra và và tìm hiểu có cùng quyền hạn và giới mức như là một cơ quan tư pháp" ( Điều 82, đoạn 2, id.)

( L. Calassare, Regolamenti dell'esecuvito e principio di legaltà, Cedam, Padova 1966, 288).

Quốc Hội của Đảng và Nhà Nước  Dân Chủ CHXHCNVN nhà mình có bao giờ biết thiên hạ trên thế giới hành xử như vừa kể không?

Hỏi đế mướm ý cho Quốc Hội mình, tự xét lương tâm xem mình có phải là đại diện cho dân, tiếng nói của dân và vì dân kiểm soát cả cách hành xử luật pháp và lập luật của Chính Quyền không.

Nếu Quốc Hội của Đảng và Nhà Nước nhà mình không hành xử như Quốc Hội một Quốc Gia dân chủ, thì Quốc Hội mình ngồi đó để làm gì?

II - QUYỀN LẬP PHÁP HẠNG NHỨT CỦA CHÍNH QUYỀN.

Chúng ta vừa đề cập đến quyền lập pháp của Chính Quyền,  được soạn thảo ra các quy tắc ( norme), sắc luật ( decreti legislativi) là những văn bản giải thích và thích ứng với môi trường và hoàn cảnh để áp dụng các đạo luật của Quốc Hội, định hướng đường lối chính trị Quốc Gia.

Các quy tắc, sắc luật được gọi là những văn kiện luật pháp hạng hai, so với các đạo luật Quốc Hội, bởi lẽ là những lối giải thích và thích ứng để áp dụng các đạo luật đã được Quốc Hội " lập pháp", " chuẩn y hay bác bỏ " cho nẩy sinh ra trước.

Nhưng quyền " lập pháp" của Chinh Quyền không phải chỉ có vậy.

Hiến Pháp cũng tiền liệu trong một ít trường hợp, Chính Quyền cũng có thể tự mình đứng ra " làm ra luật " để áp dụng, đáp ứng với tình thế đòi buộc, bởi lẽ tiến trình " lập pháp" thông thường của Quốc Hội là tiến trình lâu dài, không giải quyết được nhu cầu cấp bách của tình thế, cũng như nhiều vấn đề phức tạp liên quan đến các lãnh vực chuyên môn, Quốc Hội không có đủ khả năng giải quyết.

Đó các các trường hợp Quyền Lập Pháp Hạng Nhứt cửa Chinh Quyền.

Hạng Nhứt, bởi vì các sắc luật ( decreti leggislativi) để giải quyết các vấn đề chuyên môn hay sắc lệnh ( decreti legge) để giải quyết các vấn đề khẩn cấp không tùy thuộc vào một điều khoản luật thông thường nào khác đã được Quốc Hội " lập ra " trước đó.

Nhưng dù sau đi nữa, muốn được thẩm quyền soạn thảo ra sắc luật hay sắc lệnh, Chính quyền cũng phải hội đủ những điều kiện hiến định.

- * đối với các vấn đề phức tạp trong cuộc sống thường nhật, mà Quốc Hội không có khả năng hiểu biết chuyên môn để có thể soạn thảo ra đạo luật để thi hành. Hoặc do chính Quốc Hội, hoặc theo lời yêu cầu của Chính Quyền, Quốc Hội sẽ đề thảo ra một đạo luật ủy nhiệm ( legge di delega), được đa số thành viên Quốc Hội chấp nhận, ủy nhiệm cho Chính Quyền soạn thảo sắc luật để giải quyết vấn đề liên hệ.

Dĩ nhiên là đạo luật ủy nhiệm phải hàm chứa các

- " nguyên tắc và tiêu chuẩn hướng dẫn, thời gian giới hạn và mục tiêu được xác định" ( Điều 76, id.),

như chúng ta đã trích dẫn ở đầu bài viết.

Và chắc chắn sắc luật được Chính Quyền đề thảo ra cũng sẽ không thể đi ra ngoài các lằn mức hạn định vừa kể, nếu không muốn bị Viện Bảo Hiến xem là đạo luật vi hiến và trở thành vô hiệu l

- * kế đến trong trường hợp khẩn trương Chính Quyền có thể đề thảo ra những sắc lệnh ( decretti legge), không cần đợi có được đạo luật ủy nhiệm của Quốc Hội. Tuy nhiên, sắc lệnh đó phải được Quốc Hội biến cải thành luật trong vòng 60 ngày. Và đó là những gì được tuyên bố ở điều 77:

- "  Trong trường hợp cần thiết và khẩn cấp, Chính quyền có thể dùng các nghị định tạm thời có hiệu lực luật định, do chính mình chịu trách nhiệm, nhưng trong cùng ngày được công bố, Chính Quyền phải đệ trình các phương thức tạm thời đó trước  Quốc Hội để được Quốc Hội hoán chuyển thành đạo luật.Trong thời gian năm ngày, dầu cho Quốc Hội đã bị giải tán, Quốc Hội cũng sẽ được triệu tập và nhóm họp lại.

Các nghị định tạm thời đó ngay từ đầu đã mất hiệu lực, nếu không được hoán chuyển thành luật trong vòng 60 ngày, kể từ ngày được công bố" ( Điều 77, đoạn 1 và 2, id.).

Qua những gì vừa kể, Chính Quyền muốn có được thực quyền hiến định để " làm ra luật ",

- phải được đạo luật ủy nhiệm của Quốc Hội,  để đề thảo ra sắc luật, trong thời gian thông thường,

- sắc luật được soạn thảo phải tuân theo lằn mức hiến định,

- và sắc lệnh được soạn thảo phải được Quốc Hội hoán chuyển thành luật trong vòng 60 ngày.

Điều đó cho thấy trong Thể Chế Dân Chủ không có cách hành xử " lưỡng đầu chế " ( bicefalismo) hay ( dualismo)của hai trung tâm quyền lực lập pháp.

Hiến Pháp 1947 Ý Quốc, trong lãnh vực lập pháp,  đặt Chính Quyền trực thuộc và dưới quyền giám định của Quốc Hội với

- * " đạo luật ùy nhiệm"  (điều 76 ) ,

- * " phài được Quốc Hội hoán chuyển sắc lệnh thành đạo luật trong vòng 60 ngày" ( điều 77 ),

- * " bị đặt dưới quyền kiểm soát của Ủy Ban Điều Tra Quốc Hội, có thẩm quyền bắt buộc  thẩm vấn, yêu cầu trưng chứng cớ và tố cáo, tuyên án phạm pháp, bất tín nhiệm như là một cơ quan tư pháp" ( điều 82, đoạn 2).

Thể Chế Dân Chủ là thể chế đặt trọng tâm  thượng đẳng xây dựng Quốc Gia trên nền tảng Quốc Hội,cơ quan dân cử, là tiếng nói phát biểu  lý tưởng và ước vọng của người dân.

Nhiêm vụ lập pháp, định hướng đường lối chính trị Quốc gia là nhiệm vụ của Quốc Hội.

Nhiệm vụ thi hành luật pháp là nhiệm vụ của Chính Quyền.

Chính Quyền chỉ được Hiến Pháp và luật pháp của Quốc Hội giao cho quyền lập pháp trong các trường hợp để bổ túc cho Quốc Hội và tùy thuộc vào Quốc Hội.

Giữa Quốc Hội và Chính Quyền,  trong trách nhiệm và quyền hạn lập pháp, không có địa vị đồng đẳng, mà là địa vị của Chính Quyền tùy thuộc, bổ túc khi cần và trong giới hạn xác định.

Chính Quyền thi hành quyền lập pháp của mình, không phải là để bổ túc cho đường lối chính trị hướng dẫn Quốc Gia của Quốc Hội, cho bằng tạo ra những phương thức thực hiện chính hướng đã được Quốc Hội đề xướng ( G. Zagrebbelsky, Il sistema delle fonti del diritto, Utet, Torino 1992, 162).

Cho đến một lúc nào đó, nếu Quốc Hội thấy mình không còn có đủ khả năng " lập pháp " để hướng dẫn đường lối chính trị Quốc Gia, bảo đảm quyền và tự do của người dân, Quốc Hội phải nhận thức tự lương tâm mình nên giải tán.

Chính Quyền không thể cho rằng mình có thể thay thế Quốc Hội trong nhiệm vụ " lập pháp" để lo cho dân. Một Chính Quyền vừa lập pháp vừa hành pháp tùy hỷ là Chính Quyền độc tài, Mussolini cũng đã hành xử không khác gì.

Đạo luật Hiến Pháp của điều 76 đang bàn đặt giới hạn bắt buộc Quốc Hội hành xử trong lằn mức không thể thiếu, khi soạn thảo và tuyên bố đạo luật ùy nhiệm giao cho Chính Phủ quyền lập pháp trong một vài trường hợp cá biệt nào đó:

" với các nguyên tắc, tiêu chuẩn hướng dẫn, thời gian giới hạn và mục dích xác định" ( điều 76). 

Lằn mức bắt buộc đó đối với Quốc Hội, giảm thiểu tự do của Quốc Hội, nhưng đồng thời cũng là phương thế bảo vệ Quốc Hội và bảo chứng quyền và tự do của dân chúng.

Quốc Hội không thể khoán trắng, giao đại, ủy nhiệm thả cửa cho Hành Pháp, khiến Quốc Hội không còn một tất quyền trong tay và Chính Quyền biến thành Chính Quyền Phát Xít độc tài Mussolini, soạn thảo và hành xử luật lệ tùy hỷ lên đầu lên cổ dân chúng.

Đạo luật ủy nhiệm của Quốc Hội không hàm chứa nội dung được điều 76 nêu lên, là đạo luật tự nó đã vi hiến và từ đó kéo theo các cách hành xử của Chính Quyền được đạo luật ủy nhiệm cho phép cũng là những cách hành xử vi hiến, từ sắc luật đến áp dụng ( L. Paladin, Commento all' art 76 della costituzione, in Commentario della costituzione, a cura di G. Branca, Zanichelli, Bologna 1979, 5).

Và tính cách vi hiến hay hợp hiến đó, không phải Quốc Hội tự mình đứng ra phán quyết, cũng không phải do Chính Quyền thoả thuận với Quốc Hội đứng ra ếm nhẹm, mà là do Viện Bảo Hiến, " cơ quan đứng giữa và đứng trên", được Hiến Pháp thiết lập để công minh bảo vệ Thế Chế Dân Chủ và bảo vệ người dân:

- " Viện  Bảo Hiến phát quyết

    * về những mối bất đồng liên quan đến tính cách hợp hiến của các đạo luật, nghị định, sắc luật có hiệu lực luật định của Quốc Gia hay của các Vùng,

    * về những mối tương phản giữa các quyền lực Quốc Gia,

    * về những tranh chấp giữa tổ chức Quốc Gia và các Vùng cũng như giữa các Vùng với nhau ( Điều 134, đoạn 1 2 và 3 Hiến Pháp 1947 Ý Quốc).

Và với những quyền được Hiến Pháp giao phó vừa kể, Viện Bảo Hiến đã không ngần ngại cho là vi hiến, đặt ngoài vòng pháp luật đạo sắc lệnh số 400 /1988 của Chính Phủ Ý lúc đó.  Sau 60 ngày công bố, không được Quốc Hội đồng thuận chấp nhận hoán chuyển thành đạo luật, Chính Phủ thu hồi để rồi sau đó lại sao ý bản chính đệ trình, xin Quốc Hội triển hạn cứu xét.

Đó là lối hành xử quanh co, bất chính và vi hiến, ngược lại những gì đã được Hiến Pháp xác định lằn  mức ở điều 77, chúng ta vừa trích dẫn ở trên.

Chính Phủ có nhiệm vụ thi hành luật pháp và có thể xử dụng quyền lập pháp, tùy thuộc vào Quốc Hội và trong các lằn mức và điều kiện không thể vượt qua, được Hiến Pháp ấn định.

Thể Chế Dân Chủ của các Quốc Gia Tây Âu gìn giữ một cách tôn kính sự lựa chọn vừa kể được Hiến Pháp tuyên bố.

Quyền lập pháp của Chinh Quyền tùy thuộc vào Quốc Hội bảo đảm cho thể chế dân chủ được xây dựng trên quyền tối thượng của người dân: Quốc Hội là cơ quan dân cử, tiếng nói đại diện cho người dân, chủ nhân quyền tối thượng Quốc Gia ( A. Cerri, Delega legislativa, in Enc. dir., Treccani, vol X, Roma 1988, 2).

Dân Chủ là vậy!

Dân Chủ không phải chỉ tuyên bố mà có, mà còn phải tiền liệu các phương thức cần thiết để thực hiện và bảo đảm, tránh độc tài và lạm dụng.